Sri Mulyani dan Pemangkasan Minus Penyerapan

Spektrum pemikir hukum itu arahnya tak jauh dari sebuah ungkapan “hukum tanpa kekuasaan itu angan-angan dan kekuasaan tanpa hukum itu kezaliman”. Namun, tak ayalnya juga dengan ungkapan yang sebetulnya memiliki makna yang sama tetapi dengan arti yang berbeda, yakni “kebijakan tanpa anggaran itu angan-angan dan anggaran tanpa kebijakan pun akan melahirkan kezaliman”. Anggaran di sini adalah anggaran yang betul-betul prioritas dan proporsional sesuai arah dan tujuan.

Sri Mulyani dengan tegas memangkas anggaran belanja yang tertuang dalam kebijakan APBN-P 2016 sebesar Rp 133,8 triliun. Pemangkasan tersebut mencakup anggaran belanja di Kementerian/Lembaga sebesar Rp 65 triliun dan dana transfer ke daerah sebesar Rp 68,8 triliun.

Pertimbangan pemerintah dalam merasionalisasi anggaran sangat logis dan bahkan progresif. Pertama, sejatinya pemerintah memangkas anggaran negara, karena target penerimaan pajak diprediksi akan kurang dari Rp 219 triliun dari yang sebenarnya, yaitu Rp 1.526 triliun. Hal ini tentu sangat mengkhawatirkan sekaligus berimplikasi terhadap kondisi penerimaan fiskal pada akhir tahun anggaran. Belum lagi kondisi evolusi kegiatan ekspor impor dan lemahnya perekonomian dunia yang secara mutatis mutandis akan turut menurunkan penerimaan pajak di negeri ini.

Kedua, dalam kacamata hukum, sesungguhnya pemerintah memiliki dasar hukum yang kuat dalam rangka penghematan anggaran negara. Instruksi Presiden Nomor 4 Tahun 2016 tentang Langkah Penghematan dan Pemotongan Belanja Kementerian/Lembaga Dalam Rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2016 telah mengamanatkan hal tersebut.

Pertama, menginstruksikan Kementerian/Lembaga untuk mengambil langkah yang urgen sesuai tugas dan fungsinya untuk penghematan anggaran. Kedua, mengidentifikasi pemangkasan dengan baik dan mandiri. Ketiga, pemangkasan anggaran diutamakan di sektor meeting package, honorarium kegiatan, biaya rapat dan kegiatan yang dinilai tidak mendesak. Keempat, pemangkasan itu bersumber dari pajak, non-hibah dan bukan juga dari penerimaan nonpajak.

Tentu yang menjadi tanda tanya besar setelah kebijakan Kementerian Keuangan ini digulirkan adalah, apakah pemerintah sudah “siap” baik dari segi sistem maupun teknis terhadap pemangkasan anggaran ini dalam rangka pelaksanaan percepatan pembangunan. Sebab, hal ini akan berkaitan dengan rasionalisasi anggaran-anggaran prioritas di setiap Kementerian/Lembaga dan pemerintahan daerah.

Sebagai acuan, problem yang cukup mengkhawatirkan di bidang keuangan negara hari ini adalah daya serap pemerintah dalam pelaksanaan anggaran. Berdasarkan data Humas Kemenkeu RI (dalam www.setkab.go.id) yang terdikodifikasi dalam buku Laporan Pemerintah Tentang Pelaksanaan APBN Semester I Tahun 2016 yang diserahkan oleh Menteri Keuangan sebelumnya, Bambang Brodjonegoro kepada pimpinan Badan Anggaran DPR-RI, pada 20 Juli 2016 mengkalkulasikan sebanyak 41 K/L masuk kelompok penyerapan anggaran tinggi, yaitu 34,2% ke atas, 16 K/L memiliki daya serap sedang (27,5%-34,2%), dan 30 K/L memiliki daya serap rendah (kurang dari 27,5%).

Penyerapan anggaran paling rendah tersebut di antaranya Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak (11,5%), Dewan Ketahanan Nasional (13,4%), Kemenko Kemaritiman (14,4%), Kementerian Desa, PDT, dan Transmigrasi (16,5%), dan Kemenko Pembangunan Manusia dan Kebudayaan (17,8%).

Rendahnya penyerapan anggaran negara tiap tahunnya akan berimplikasi kepada tersendatnya proses perencanaan pembangunan, baik pusat maupun daerah, dan tentu sama-sama kita rasakan pada saat ini. Pertanyaannya, bukankah Indonesia sudah menganut prinsip-prinsip good financial governance (GFG) yang merupakan turunan dari prinsip good and clean governance?

Menurut Bank Dunia, kondisi penyerapan anggaran pada pemerintah pusat maupun daerah di Indonesia mengalami slow and back loaded expenditure (tersendat diawal tahun, tertumpuk di akhir tahun). Faktor penyebabnya ialah kurangnya perencanaan dan proses pembahasan anggaran. Karena, adanya revisi-revisi dan tarik ulur kepentingan menyebabkan program kerja sulit dan terhambat di eksekusi. Jika itu tidak terjadi, penumpukan pada akhir tahun anggaran pun bisa diminimalisisasi.

Di samping itu, lamanya proses tender juga merupakan faktor penyebab penyerapan anggaran rendah. Tidak sedikit pejabat pembuat komitmen (PPK) dan kuasa pengguna anggaran (KPA) yang masih minus kognitif terhadap ketentuan pengadaan barang dan jasa dan pelaksanaan anggaran. Belum lagi dalam penetapan standar biaya proses lelang yang sangat variatif dan bertentangan dengan aturan hukum.

Sementara yang menjadi faktor utamanya adalah ketakutan aparat dalam menggunakan anggaran. Faktanya memang banyak pimpinan K/L, kepala daerah, PPK, KPA, dan bendahara yang berurusan langsung dengan aparat penegak hukum karena ditemukan adanya dugaan penyimpangan pengelolaan keuangan negara dalam pelaksanaan kegiatan. Hal ini menimbulkan stigma ketakutan dalam merealisasikan anggaran.

Ini sebetulnya persoalan serius yang harus menjadi perhatian pemerintah. Walau sudah ada aturan hukum diskresi dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, aturan pasal tersebut masih bias dalam penerapannya. Ukuran dan batasan pemerintah dapat melakukan diskresi belum diatur secara konkret dalam UU, yang menimbulkan multitafsir. Hal ini mengakibatkan pelaksanaan anggaran untuk pembangunan pun terganggu.

Di sisi lain, desain APBN hanya dimaknai sebagai proses teknokratis untuk mengelola sumber daya ekonomi. APBN juga kurang dimaknai sebagai alat perencana untuk menginisiasi tujuan bernegara sebagai amanat konstitusi. Besaran alokasi anggaran juga tidak mencerminkan permasalahan dan kontektualisasi dasar pembangunan nasional, sehingga amanat konstitusi dan UU tidak seluruhnya dapat direalisasikan.

Misalnya, Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 menjelaskan bahwa negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN serta dari APBD untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional. Namun, implikasinya selama ini hanya beberapa persen yang terserap per tahunnya.

Selain itu, alokasi anggaran kesehatan yang diprioritaskan minimal 5% dari APBN, namun hanya mendapatkan takaran kurang dari 2%. Yang paling berbahaya adalah pendapatan negara dikalkulasikan dengan sangat tidak wajar seperti penerimaan pajak dan juga PNBP. Hal ini membuka kesempatan terjadinya praktik korup penerimaan negara, seperti terjadi selama ini.

Dari penjelasan di atas, saya teringat pernyataan Muhammad Yamin tentang keuangan negara ini: “Dalam rangka menjalankan amanat konstitusi perihal keuangan negara, sebetulnya diperlukan sebuah norma ataupun kaidah yang bisa menopang dan mengakomodir pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dalam konstitusi tersebut, sehingga dapat diimplementasikan secara konkret oleh pemerintah.”

Pendeknya, kebijakan pemangkasan Sri Mulyani hanya akan menjadi ilusi ketika aparatur di Kementerian/Lembaga tidak mampu melakukan percepatan pembangunan dan dengan penyerapan anggaran yang begitu rendah. Maka, terpetik sebuah ungkapan “pemangkasan minus penyerapan”.