Lima hari berselang pascapenyanderaan maut di Mako Brimob, rentetan aksi terorisme bom bunuh diri meletus di Surabaya. Tindakan biadab yang menimbulkan korban warga sipil dan aparat penegak hukum itu telah menyulut amarah masyarakat luas. Menyusul tragedi tersebut, muncul desakan kuat dari masyarakat dan pemerintah agar DPR segera merampungkan RUU Terorisme dalam waktu dekat. Presiden Joko Widodo bahkan mengancam akan mengeluarkan Perppu jika RUU Terorisme tak kunjung rampung hingga Juni mendatang.
Pihak DPR sendiri telah memberikan keterangan bahwa RUU Terorisme yang diusulkan pemerintah sejak tahun 2016 itu hampir memasuki tahap akhir. Namun pembahasan RUU tak kunjung usai karena terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah dan DPR terkait beberapa norma baru di dalamnya, khususnya perihal definisi terorisme dan pelibatan TNI dalam pemberantasan tindak pidana terorisme.
Terkait pelibatan TNI, pemerintah dan DPR kabarnya telah mencapai titik temu, dengan catatan bahwa ketentuan tentang pelibatan TNI dalam RUU Terorisme harus diatur lebih jauh melalui Peraturan Presiden. Namun terkait definisi terorisme, belum ada kesepakatan antara pemerintah dan DPR. Sejauh ini, definisi yang diajukan oleh pemerintah adalah sebagai berikut:
“Terorisme adalah segala perbuatan yang dengan sengaja menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan yang menimbulkan atau dengan maksud menimbulkan suasana teror atau rasa takut secara meluas menimbulkan korban yang bersifat massal dan atau mengakibatkan kerusakan atau kehancuran terhadap objek-objek vital yang strategis, lingkungan hidup, fasilitas publik atau fasilitas internasional.”
Menurut beberapa fraksi di DPR, definisi yang diajukan oleh pemerintah itu tidak memuat rumusan tentang motif atau tujuan terorisme, sehingga sulit untuk membedakan antara terorisme sebagai kejahatan luar biasa (extraordinary crime) dari kejahatan biasa. Oleh karena itu, mereka mengusulkan rumusan tambahan “… dengan tujuan politik dan ideologi yang dapat menimbulkan gangguan terhadap keamanan negara.”
Rumusan tambahan tersebut diperlukan dalam rangka meminimalisasi potensi kesewenangan penegak hukum. Di lain pihak, pemerintah dan beberapa fraksi memandang tak perlu ada unsur motif politik dan ideologi dalam definisi terorisme. Beberapa di antara mereka bahkan berpendapat pencantuman definisi tidak diperlukan karena akan mempersempit ruang gerak Polri dalam mencegah dan menangani terorisme.
Problem seputar definisi terorisme memang selalu menjadi lokus perdebatan sengit pada level domestik dan internasional. Hal itu terjadi karena terorisme merupakan sebuah “konsep yang diperebutkan” (contested concept), sehingga tidak ada konsensus mengenai definisi terorisme yang diterima secara umum dan universal.
Dalam pelbagai dokumen hukum dan literatur ilmiah, paling tidak terdapat empat poin perbedaan dalam mendefinisikan terorisme. Pertama, tidak ada konsensus mengenai subjek yang mempraktikkan terorisme; apakah hanya aktor individual/swasta (non-state terrorism) atau mencakup pula aktor negara (state terrorism)? Kedua, terdapat ketidaksepakatan tentang objek yang menjadi target ancaman atau kekerasan terorisme; apakah setiap orang atau hanya terbatas pada warga sipil? Ketiga, terdapat ketidaksepakatan mengenai apakah setiap jenis kekerasan dapat dikategorikan sebagai terorisme atau hanya kekerasan tertentu yang dilakukan dalam kondisi tertentu—beberapa penulis menyebutnya dengan istilah “kekerasan yang tidak sah” (illegitimate violence). Keempat, terdapat perbedaan mengenai unsur subjektif (subjective element) yang dipersyaratkan untuk menentukan suatu kejahatan sebagai tindak pidana terorisme.
Dari keempat poin tersebut, perdebatan antara pemerintah dan DPR terkait pencantuman frasa “motif politik dan ideologi” pada dasarnya berkisar pada masalah penetapan unsur subjektif dalam tindak pidana terorisme. Unsur subjektif ini dianggap penting karena niat tertentu yang menyertai tindakan nyata pelaku merupakan hal yang membuat pembunuhan, pemboman, atau serangan teroris berbeda dari kejahatan biasa dari jenis yang sama.
Beberapa literatur menunjukkan bahwa teroris biasanya mengejar tiga tujuan rangkap, yakni: (1) mereka memiliki niat ‘normal’ untuk melakukan kejahatan dasar seperti pembunuhan, pemboman, penyerangan, dan sebagainya; (2) mereka bermaksud untuk mengintimidasi suatu kelompok atau penduduk secara keseluruhan dan/atau memaksa orang lain untuk melakukan tindakan tertentu; dan (3) mereka memiliki motif politik atau ideologi tersembunyi, misalnya untuk mendestabilisasi pemerintahan atau menggulingkan agama atau ideologi saingan.
Pelbagai instrumen hukum nasional dan internasional cenderung berbeda dalam hal memasukkan semua atau hanya beberapa unsur subjektif dalam tindak pidana terorisme. Salah satu negara yang memasukkan ketiga unsur subjektif tersebut adalah Inggris, sebagaimana dapat dilihat dalam Terrorism Act 2000.
Namun kebanyakan negara atau organisasi internasional tidak demikian. Meskipun kehadiran motif politik tersembunyi merupakan salah satu unsur yang mencirikan pelaku terorisme dan membedakan mereka dari pelaku kejahatan serupa, misalnya kejahatan terorganisir (organized crime) yang biasanya dilakukan untuk meraih keuntungan materi, definisi terorisme dalam kebanyakan undang-undang nasional dan konvensi internasional tidak mempersyaratkan unsur “tujuan politik dan ideologi”, dengan alasan bahwa motif tersembunyi tersebut bersifat imaterial. Biasanya, unsur subjektif yang dipersyaratkan hanyalah niat aktor untuk mengintimidasi atau memaksa. Ini antara lain dapat dilihat dalam U.S. Code § 2331, EU Framework Decision on Terrorism.
Dalam beberapa instrumen hukum internasional lain, persyaratan subjektif minimal itu—niat aktor untuk mengintimidasi atau memaksa—bahkan dapat disimpulkan dari ‘sifat atau konteks’ tindakan itu sendiri, yang berarti bahwa unsur yang harus dibuktikan adalah bahwa pelaku memiliki sikap batin (mens rea) sehubungan dengan kejahatan dasar yang dilakukannya dan bahwa kejahatan itu dilakukan dalam ‘konteks’ tertentu yang oleh pengadilan dianggap terindikasi terorisme. Ini antara lain dapat dilihat dalam International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, dan International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism.
Ketentuan semacam ini tentu tidak memuaskan karena hukuman berat bagi pelaku terorisme dapat dibenarkan semata-mata berdasarkan asumsi bahwa aktor terbukti memiliki niat untuk mengintimidasi penduduk atau mengganggu fungsi-fungsi penting pemerintahan. Terlebih lagi, karena actus reus serangan teroris tidak jauh berbeda dari kejahatan biasa, maka pelabelan teroris meniscayakan unsur-unsur subjektif tertentu yang membedakannya dari kejahatan biasa. Meninggalkan unsur subjektif dalam pendefinisian terorisme berarti membiarkan pengadilan untuk menetapkan label teroris pada seorang terdakwa tanpa bukti konklusif.
Perumusan definisi terorisme dalam RUU Terorisme perlu mempertimbangkan dimensi tersebut agar tidak mencederai prinsip-prinsip umum hukum pidana, yakni menjangkau terlalu jauh dan kurang presisi. Karena itu, definisi terorisme harus cukup sempit dalam rangka menghindari perluasan berlebihan dari konsep terorisme. Lebih dari itu, upaya memerangi terorisme tidak boleh membuat kita kehilangan pandangan bahwa perang ini tidak dapat dimenangkan melalui peradilan pidana semata, tetapi melalui upaya serius dan bertanggung jawab untuk mengikis akar-akar penyebab terorisme dalam skala global.
