Presiden Joko Widodo menandatangani prasasti groundbreaking pembangunan kereta cepat Jakarta-Bandung di Cikalong Wetan, Bandung, Jawa Barat, Kamis (21/1). ANTARA FOTO
Setidaknya sudah tiga kali publik di Indonesia mendengar usulan untuk menghapuskan atau melonggarkan AMDAL lantaran dianggap menghambat pembangunan. Pertama, pada Juli 2015, Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat dan Badan Koordinasi Penanaman Modal menyatakan bahwa dua regulasi, yakni Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 24/PRT/M/2007 tentang Pedoman Teknis Izin Mendirikan Bangunan (IMB) Gedung dan Permen Pekerjaan Umum No. 25/PRT/M/2007 tentang Pedoman Sertifikat Laik Fungsi (SLF) Bangunan Gedung, perlu ditinjau ulang.
Kedua aturan yang ditetapkan pada 9 Agustus 2007 itu menyatakan agar IMB untuk bangunan gedung kepentingan umum dan kepentingan khusus harus memiliki dokumen Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) atau Upaya Kelolaan Lingkungan (UKL) dan Upaya Pemantauan Lingkungan (UPL). Namun, karena dipandang menyulitkan dan membuat peringkat Kemudahan Berbisnis (Ease of Doing Business) di Indonesia menjadi rendah, maka diusulkan untuk menghapuskan persyaratan AMDAL atau UKL/UPL. Usulan ini tak jelas kelanjutannya.
Kedua, Gubernur DKI Jakarta Basuki Tjahaja Purnama atau Ahok mengeluarkan meminta kewajiban ‘izin’ AMDAL di wilayah DKI dihapuskan. Ahok, sebagaimana banyak dikutip media pada 22 Januari 2016, mengaku telah menyampaikan usulan tersebut ke Presiden Joko Widodo dan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Siti Nurbaya.
“Kan kita buat Rencana Detail Tata Ruang (RDTR) sudah ada AMDAL. Seharusnya untuk mendirikan sesuatu hanya butuh Upaya Pemantauan Lingkungan (UPL) atau Upaya Pengelolaan Lingkungan (UKL) saja,” ujarnya saat ditemui Tempo di Balai Kota Jakarta.
Menurut Ahok, kebijakan AMDAL saat ini tidak efisien dan membuat masalah perizinan menjadi lama. “Masak ini udah AMDAL elo bikin AMDAL lagi, ini kan copy-paste juga. Izinnya jadi lama.” Usulan Ahok tersebut secara formal telah dinyatakan ditolak karena di PP Nomor 27 Tahun 2012 tentang Izin Lingkungan, ada pernyataan “ketentuan lebih lanjut soal AMDAL akan dibuat dalam Peraturan Menteri Lingkungan Hidup”, sementara Permen tersebut belum kunjung terbit.
Ketiga, Sekretaris Kabinet Pramono Anung mengatakan pemerintah telah sepakat untuk menghapus sejumlah izin yang dianggap menjadi hambatan dunia usaha. Kesepakatan itu disampaikan oleh Presiden Jokowi dalam rapat terbatas di Kantor Presiden, Jakarta, Selasa 15/3/2016. “Izin yang akan dihilangkan yaitu izin gangguan, izin tempat usaha, izin prinsip bagi UKM, izin lokasi, dan izin AMDAL (analisis mengenai dampak lingkungan) akan kami kaji apa masih diperlukan atau tidak,” kata Pramono.
Namun khusus terkait izin AMDAL, pemerintah belum dapat menghapusnya secara permanen karena pertimbangan tertentu. Salah satu pertimbangannya karena di daerah masih menggunakan AMDAL.
Menghindari Logika yang Bengkok
Dari peristiwa-peristiwa tersebut, dapat dipelajari beberapa alasan yang kerap dikemukakan ketika usulan menghapus AMDAL dinyatakan pemerintah, yaitu bahwa ‘izin’ AMDAL tersebut tidak bermanfaat karena banyak yang dibuat sekadar copy and paste, proses pembuatannya memakan waktu lama, sehingga menghambat tujuan investasi, dan peningkatan peringkat Ease of Doing Business yang dipandang sangat penting bagi Indonesia bila ingin menjadi semakin menarik di mata investor.
Tapi apakah itu alasan yang bisa diterima ataukah sekadar dalih untuk mengabaikan kepentingan perlindungan atas lingkungan dan masyarakat yang menjadi tujuan AMDAL?
Pertama-tama perlu ditegaskan, menempatkan AMDAL sebagai izin atau dokumentasi saja adalah suatu kesalahan mendasar yang harus diperbaiki. AMDAL adalah proses komprehensif untuk menilai kemungkinan dampak lingkungan dan sosial—baik positif maupun negatif—dari suatu proyek yang bertujuan untuk melindungi lingkungan dan masyarakat dengan cara memastikan dampak bersih positif proyek tersebut melalui pengelolaan dan pemantauan dampak.
Di Indonesia, seluruh proyek yang harus membuat AMDAL dinyatakan dalam Keputusan Menteri Lingkungan Hidup Nomor 05/2012 tentang Jenis Rencana Usaha dan atau Kegiatan yang Wajib Dilengkapi AMDAL. Proyek yang skala serta dampaknya dianggap kecil tidak wajib membuat AMDAL, namun tetap wajib membuat Upaya Pengelolaan Lingkungan/Upaya Pemantauan Lingkungan (UKL/UPL).
Dari perspektif proyek—dan organisasi yang mengusulkannya, yang kebanyakan adalah perusahaan—sesungguhnya AMDAL dan UKL/UPL adalah alat perencanaan yang ampuh. PP 27/2009 dengan jelas menempatkan AMDAL sebagai satu kesatuan dalam studi kelayakan proyek. Dalam hal ini proyek dapat dikatakan layak apabila telah mempertimbangkan seluruh aspek teknis, ekonomi, sosial, dan lingkungan.
Jadi, kelayakan merupakan suatu konsep integral, bukan parsial. Pertimbangan itu kemudian diwujudkan ke dalam rencana pengelolaan dampak penting, hingga seluruh eksternalitas negatifnya menjadi minimal.
Hanya apabila proses penyusunan AMDAL atau UKL/UPL dan penilaian AMDAL atau pemeriksaan UKL/UPL telah selesai, maka pemrakarsa proyek baru dapat mengajukan izin lingkungan, yang merupakan “izin yang diberikan kepada setiap orang yang melakukan usaha dan/atau kegiatan yang wajib AMDAL atau UKL/UPL dalam rangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sebagai prasyarat memperoleh izin usaha dan/atau kegiatan.” Hal ini sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 27/2012 tentang Izin Lingkungan.
Sangatlah masuk akal apabila regulasi yang ada menempatkan AMDAL serta UKL/UPL yang merupakan alat untuk memastikan kelayakan proyek sebagai prasyarat izin, dan bukan izin itu sendiri. Untuk apa mengizinkan proyek yang tidak layak? Memandang AMDAL sebagai izin itu sendiri—tanpa pengertian sebagai alat penentu kelayakan proyek—adalah asal muasal seluruh kekisruhan, dan pertanda utama dari bengkoknya logika, pemerintah.
Menegakkan dan Memperbaiki Regulasi
Setelah menempatkan AMDAL dalam kerangka pikir yang benar, tugas berikutnya adalah menegakkan regulasi AMDAL yang ada dan menyempurnakannya agar sesuai dengan perkembangan ilmu pengetahuan mutakhir. Harus diakui kebanyakan AMDAL yang dibuat di Indonesia tidak bermutu baik. Karena memang hampir seluruh pemangku kepentingan berpikiran salah kaprah bahwa AMDAL adalah sekadar izin—sebagaimana yang juga ditunjukkan oleh para pengusul penghapusan AMDAL—maka proses pembuatannya tidak sesuai dengan semangat perlindungan (safeguards) lingkungan dan sosial.
Namun, alih-alih menghapuskan karena mutu banyak AMDAL itu belum baik, yang seharusnya dilakukan adalah menegakkan AMDAL, mengembalikan kepada tujuan semula, dan memperbaiki mutunya.
Banyak pihak yang sudah menyuarakan bagaimana mutu AMDAL dapat ditingkatkan, termasuk melalui hal-hal untuk memastikan transparansi dan akuntabilitas prosesnya, juga peningkatan kapasitas para pembuat dan penilai AMDAL. Terkait transparansi, sepanjang proses AMDAL seharusnya bisa dibuat setransparan mungkin, melalui beragam cara.
Istilah-istilah teknis sebaiknya dihindari agar seluruh pihak bisa memahami kandungan isinya dan memberikan masukan yang sesuai dengan pengetahuan dan kepentingan mereka. Pemanfaatan teknologi informasi sangatlah penting, tanpa melupakan saluran-saluran komunikasi tradisional yang dipergunakan oleh beragam kelompok dalam masyarakat.
Para pembuat dan penilai AMDAL seharusnya bisa mendapatkan bantuan untuk meningkatkan kapasitas mereka, dengan mengikuti perkembangan pengetahuan mutakhir, dan memanfaatkannya dalam proses. Pengetahuan dan keterampilan mereka sudah seharusnya bisa ditingkatkan dan diuji secara regular.
Sementara itu, akuntabilitas atas hasil kerja mereka juga sangat perlu ditegakkan. Bila pembuat dan penilai AMDAL luput menegakkan integritasnya, sudah seharusnya mereka menjadi objek penegakan hukum, karena dampaknya bagi masyarakat dan lingkungan bisa sangat besar.
Hal yang sangat penting untuk diketahui publik Indonesia adalah bahwa ketentuan mengenai AMDAL yang berlaku di Indonesia sesungguhnya belum mencerminkan perkembangan mutakhir ilmu pengetahuan. Analisis dampak lingkungan maupun dampak sosial sudah sangat maju dan oleh berbagai negara sudah dimasukkan ke dalam regulasi mereka.
Demikian juga kaitan antara Strategic Environmental Assessment (Kajian Lingkungan Hidup Strategis) yang dimaksudkan untuk menilai kebijakan, rencana dan program pembangunan dengan AMDAL yang diberlakukan untuk proyek sudah sangat jelas dan saling mendukung. Bukan keberadaan yang satu membuat yang lain tak perlu, seperti yang pernah dinyatakan sebagian pejabat di sini.
Karenanya, demi tujuan pembangunan berkelanjutan, yang juga perlu didorong setelah penegakan regulasi AMDAL yang ada adalah penyempurnaannya. Termasuk di dalam upaya penegakan dan penyempurnaan AMDAL adalah, memfasilitasi jangka waktu yang optimal untuk pembuatannya.
Untuk membuat AMDAL dengan mutu yang baik—yang benar-benar menjadi safeguards lingkungan dan sosial—memang dibutuhkan waktu yang memadai. Namun, waktu yang memadai tersebut bukan berarti para pemrakarsa proyek serta pembuat dan penilai AMDAL dapat membuang-buang waktu dalam menyelesaikan analisis tersebut.
Di sisi lain, AMDAL tak bisa dikebut hingga mengorbankan mutu serta tujuannya. Apa yang terjadi dengan AMDAL kereta cepat sangatlah kontraproduktif dengan tujuan AMDAL dan cita-cita pembangunan berkelanjutan secara keseluruhan, serta bisa menjadi preseden buruk pembuatan dan penilaian AMDAL di waktu-waktu mendatang.
Kita mengetahui bahwa proyek kereta cepat Jakarta – Bandung menghadapi beragam masalah sosial dan lingkungan, termasuk kebencanaan yang tak sedikit. Dibandingkan dengan kereta cepat di Jepang yang telah menghitung seluruh kemungkinan bencana—hingga kereta bisa berhenti beroperasi bila terjadi getaran yang cukup kuat—AMDAL kereta cepat di sini sama sekali tak berhitung soal itu. Artinya, bukan saja peluang bencana tak dianggap serius, tapi juga AMDAL itu melanggar regulasi terkait integrasi kebencanaan dalam perencanaan proyek-proyek skala besar.
Pembuatan AMDAL dalam waktu yang efisien sesungguhnya bisa sangat terbantu apabila Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah benar-benar menjalankan kewajibannya membuat Kajian Lingkungan Hidup Strategis, sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup serta Permen LH No. 09/2011 tentang Pedoman Kajian Lingkungan Hidup Strategis.
Berbagai provinsi dan kabupaten yang belum memiliki KLHS sebagai dasar tata ruangnya harus segera dibantu untuk menyelesaikannya. Sementara mereka yang sudah memilikinya namun bermutu kurang baik perlu dibantu untuk meningkatkan mutunya. Hanya dengan demikian AMDAL bisa dibuat dalam kurun waktu yang efisien tanpa mengorbankan tujuan pembuatannya.
Hal yang juga sangat penting untuk diperbaiki adalah menghilangkan beragam praktik koruptif dalam proses pembuatan dan penilaian AMDAL. Selama ini, lama atau sebentarnya proses tersebut kerap terkait dengan bersedia atau tidaknya pemrakarsa proyek untuk membayar sejumlah uang tertentu agar AMDAL bisa segera disetujui. Hal ini membuat proses menjadi tidak baik, dan lagi-lagi mengorbankan mutu AMDAL, karena sejumlah uang harus disisihkan untuk membayar oknum-oknum pengambil keputusan.
Sahabat, Bukan Musuh, Investasi
Dengan logika yang lurus, pemerintah Joko Widodo seharusnya bukan saja menegakkan AMDAL, tapi juga segera menghentikan wacana AMDAL sebagai penghambat investasi. Alih-alih sebagai penghambat, proses dan hasil AMDAL yang benar sesungguhnya akan menapis investasi mana yang benar-benar baik dan layak bagi Indonesia.
Negara-negara yang sekarang maju adalah mereka yang berhasil mengintegrasikan upaya perlindungan lingkungan dan masyarakatnya ke dalam studi kelayakan usaha/proyek sehingga terhindar dari berbagai investasi yang destruktif. Dan AMDAL adalah salah satu instrumen yang mereka pergunakan untuk kepentingan tersebut.
Indeks yang diperkenalkan Bank Dunia, Kemudahan Berbisnis atau Ease of Doing Business, memang sangat penting untuk diperbaiki peringkatnya, namun bukan dengan membuat AMDAL secara serampangan. Dari 10 komponennya—yaitu memulai bisnis, izin konstruksi, akses terhadap listrik, registrasi atas properti, akses terhadap kredit, perlindungan terhadap investor, pembayaran pajak, perdagangan antar-negara, penegakan kontrak, dan penyelesaian insolvensi—tak ada satu pun yang mempersyaratkan pengabaian AMDAL.
Penegakan AMDAL justru bisa dengan sangat baik menyumbang pada tujuan akses terhadap kredit serta perlindungan terhadap investor. Kini, berbagai bank mensyaratkan kelayakan sosial dan lingkungan proyek, yang hanya bisa dipahami lewat AMDAL yang baik. Demikian juga, risiko sosial dan lingkungan bagi bisnis hanya bisa dideteksi dan dikelola bila proyeknya memiliki AMDAL yang baik.
Pemerintah Indonesia perlu belajar dari negeri-negeri lain. Sebagai misal, New Zealand, salah satu negara yang selalu meraih peringkat yang tinggi dalam indeks tersebut—peringkat 2 untuk tahun 2015—memiliki kerangka AMDAL yang sangat kokoh. Salah satu klausul dalam peraturan AMDAL-nya menyatakan any structure (bangunan apa saja) serta large scale films (pembuatan film skala besar), annual sport events (kegiatan olahraga tahunan) adalah di antara kegiatan yang wajib AMDAL.
Petunjuk pelaksanaan regulasi AMDAL mereka dengan tegas menyatakan: “No matter how large or small the proposal, an application and EIA should: Describe in detail your proposed activity on public conservation lands and waters; Detail the physical and social conservation values affected by your proposal; Identify the potential effects, both positive and adverse; Describe any measures to avoid, remedy or mitigate adverse effects; Identify any alternative locations, times or designs that would mitigate the adverse effects of the proposal; Prescribe a programme to monitor any ongoing effects.”
Namun, karena pembuat AMDAL mereka sudah sangat terbantu karena pemerintahnya sudah melakukan KLHS di seluruh wilayahnya dan KLHS itu menjadi dasar pembuatan tata ruang yang komprehensif, maka itu semua tak memakan waktu yang sangat lama.
Di sisi lain, Tiongkok, negeri yang banya dikeluhkan kurang memperhatikan lingkungan—walau dalam tahun-tahun terakhir mereka berubah dengan cepat—ada pada peringkat ke-90 indeks tersebut. AMDAL di sana punya sejumlah persoalan serupa dengan di Indonesia, termasuk pelanggaran-pelanggaran yang mirip. Indonesia sendiri ada di peringkat ke-114. Mengabaikan AMDAL, sekali lagi, bukanlah strategi yang benar dan bermanfaat untuk meningkatkan peringkat kemudahan berbisnis.
AMDAL yang dibuat dengan proses dan bermutu baik, yang disandarkan pada KLHS dan tata ruang yang baik, adalah sahabat—bukan musuh—investasi. Dan hanya dalam kondisi yang demikian saja Indonesia bisa mencapai tujuan pertumbuhan dan pemerataan ekonomi yang sejalan dengan kepentingan keberlanjutan fungsi-fungsi sosial dan lingkungan.
Ketika kampanye pemilihan presiden dan wakil presiden (2014), pasangan Joko Widodo dan Jusuf Kalla menyatakan bahwa mereka melihat Indonesia dalam kondisi darurat lingkungan. Jelas sekali pernyataan Jokowi-JK tersebut sangat tidak kompatibel dengan kehendak mengebiri AMDAL. Kalau kalimat dalam janji kampanye itu hendak ditepati sekarang, AMDAL harus ditegakkan dan diperbaiki, bukan sebaliknya. Bukan begitu, Pak Jokowi?
Tulisan ini dikerjakan bareng Farhan Helmy (Kepala Sekolah Thamrin School) dan
Ahmad Safrudin, analis isu-isu perkotaan dan transportasi di lembaga yang sama.
