Dana desa, pada periode ini, akan diarahkan pada pemberdayaan lewat penguatan sumberdaya manusia (SDM), demikian pernyataan pemerintah dalam sejumlah kesempatan. Bila sebelumnya pemerintah mendorong peningkatan infrastruktur, sekarang perbaikan kualitas manusia mendapat girilan. Peralihan butuh kehati-hatian.
Penambahan dan perbaikan infrastruktur lazimnya merupakan kebijakan berwatak universal (universal coverage), semua orang bisa menggunakan jalan dan jembatan atau bangunan TK dan Pustu yang dilengkapi fasilitas memadai. Dengan demikian, infrastruktur punya peluang besar untuk menambal ketimpangan antarwarga. Sementara pembangunan yang menyasar SDM, di luar sistem sekolah yang dikelola pemerintah supra-desa, biasanya cuma bisa menyasar kelompok masyarakat tertentu. Hal semacam ini sering disebut kebijakan targeting.
Dengan begitu, peralihan fokus ini membawa kita pada debat lama tentang kebijakan universal vs. targeting.
Amartya Sen pernah menulis tentang sejumlah kelemahan politik ekonomi kebijakan targeting dalam upaya pengentasan kemiskinan. Menurutnya, daftar persoalan dalam targeting cukup panjang, selain mahal karena butuh perangkat tambahan untuk menetapkan target, beraneka distorsi juga menghantuinya baik dalam penentuan sasaran (informational distortion) maupun pada warga yang mengubah perilaku ekonomi agar dapat terus mengakses bantuan (Incentive distortion).
Lewat targeting, warga penerima pun bisa menyandang stigma negatif karena menerima bantuan. Namun yang paling penting di sini ialah kebijakan berwatak targeting cenderung menempatkan warga sasaran sebagai pasien ketimbang agen aktif yang dapat mengendalikan hidup dan penghidupan mereka. Pemerintah melakukan membuat program dan melakukan seleksi, dan warga sasaran menunggu.
Karena itu, peralihan fokus ke perbaikan kualitas SDM akan menimbulkan banyak pertanyaan. Di sini kita ajukan satu pertanyaan saja: siapa yang akan menerima manfaat dari program-program targeting yang mungkin akan dijalankan pemerintah desa dalam mengupayakan pemberdayaan?
***
Sebuah ilustrasi berdasar sebuah kajian mikro tentang satu dusun mungkin bisa memberi gambaran tentang apa yang terjadi di sebuah desa dan dapat menciptakan distorsi informasi dan membuat pemerintah desa kesulitan menentukan target atau melaksanakan program yang menimbulkan diskriminasi yang justru memperdalam ketimpangan.
Dusun itu, dan keseluruhan desa, tidak mengalami perampasan tanah atau pengusiran sejenis, sebagaimana terjadi di banyak tempat di Indonesia, tetapi para pekerja berusia produktifnya masih terus terlempar keluar dari kampung halaman.
Dusun itu terus kehilangan penduduknya sejak kejatuhan produksi tanaman utama, kakao, pada awal 2000-an. Lebih sepuluh persen rumah di dusun itu kosong melompong dan lebih banyak lagi hanya berisi para sepuh. Dusun itu menyumbang jauh lebih banyak perantau daripada dusun-dusun tetangganya.
Apa yang terjadi?
Para perantau pergi ke dua tempat, Malaysia dan Sulawesi Tenggara. Mereka yang ke Malayisa sebagian besar bekerja sebagai buruh tani dan pabrik. Perantau yang mendatangi Sulawesi Tenggara pun begitu, kebanyakan menjadi buruh tani (kakao dan sawit), dan sebagian lagi membuka lahan baru yang setidaknya pada masa-masa awal juga mereka tanami kakao.
Mengapa para perantau itu pergi? Grafik naik-turun jumlah perantau dalam rentang belasan tahun tentu belum memadai menjawab pertanyaan itu. Ada tahun ketika banyak orang pergi, ada pula tahun yang menyaksikan sedikit orang merantau, dan pada tahun-tahun lain nihil.
Menghubungkan masa-masa ketika banyak warga yang pergi dengan naik turunnya harga kakao juga demikian. Ini faktor yang seringkali dicurigai menyebabkan orang merantau, yaitu karena petani akan mengalami impas atau bahkan merugi. Hasilnya, ternyata tidak terlalu berhubungan. Grafik kedua faktor itu jarang berdekatan, hanya bersilangan di sedikit titik.
Demikian halnya dengan grafik harga, melihat masa ketika harga-harga naik mengikuti gejolak ekonomi nasional dan global semisal kenaikan kurs dollar atau harga BBM, juga belum memadai. Asumsi bahwa bila harga beli produk petani tetap atau cuma naik sedikit sementara harga-harga konsumsi meroket, petani akan merugi dan gagal memertahankan usaha tani mereka, ternyata belum kuat.
Titik-titik yang menunjukkan masa terjadinya gejolak ekonomi, seperti ketika harga BBM naik—yang melambungkan harga barang-barang konsumsi, rupanya tak mendorong warga dusun untuk berduyun-duyun meninggalkan kampung halaman.
Singkatnya, faktor harga, baik harga beli produksi petani dan barang yang mereka konsumsi bukan faktor utama yang mendorong para petani meninggalkan kampung.
Ternyata, naik turun produksi lebih bisa menjelaskannya: setiap kali produksi menyusut, angka perantau tampak meningkat, ketika jumlah produksi bertahan angka perantau cenderung kecil atau bahkan nihil. Angka perantauan menanjak signifikan ketika dan segera setelah produksi susut pada tahun 2000, 2006 dan 2017.
Namun penjelasan ini belum memadai. Setelah produksi susut pertama kali pada tahun 2000, jumlah produksi tak pernah mengalami kenaikan sampai kembali mengalami penurunan signifikan enam tahun setelahnya. Di sini muncul pertanyaan, mengapa sebagian petani ‘menunggu’ sampai produksi kembali terjun bebas sebelum menyusul tetangga mereka meninggalkan kampung? Mengapa mereka semua tak langsung berangkat ketika produksi jatuh untuk pertama kali?
Untuk itu kita harus tahu, siapa saja yang pergi pada saat dan tak lama setelah produksi kakao menyusut. Sebagian besar perantau beririsan pada dua karakteristik: mereka berusia muda dan kekurangan atau bahkan tak punya tanah. Banyak dari perantau pergi saat mereka masih bujangan atau keluarga muda. Mereka merasa belum akan diwarisi dari tanah orangtua, atau sadar bahwa mereka tak akan mendapatkan warisan karena lahan kebun orangtua mereka sangat sempit setelah dibagi di antara saudara—atau tak ada sama sekali.
Itulah kenapa mereka ‘menunggu’, mereka adalah generasi-generasi berbeda dari orang muda desa yang ketika tiba pada usia produktif tak punya pilihan kecuali berangkat ke perantauan.
Para petani dengan luasan tanah lebih kecil dari satu hektar memang mendominasi para perantau yang pergi ketika produksi sedang susut. Lebih tepatnya, saat para perantau berangkat mereka hanya mengelola 0,5 ha ke bawah (termasuk yang tanpa tanah samasekali), sedangkan mereka yang tetap tinggal rata-rata memiliki lahan dua hektare ke atas.
Penjelasannya sangat mudah: jika volume produksi dari lahan yang sempit menyusut sedikit saja, petani tak akan sanggup lagi mengongkosi biaya produksi dan konsumsi keluarga. Dan ketika produksi jatuh, para petani pemilik lahan tak sanggup lagi membayar buruh upahan untuk merawat dan memanen kebun mereka.
Satu-satunya jalan untuk keluar dari krisis ialah pergi dari desa.
***
Migrasi para petani muda akibat kejatuhan produksi akan membuat lebih banyak desa kekurangan tenaga produktif. Apabila pemerintahan pada periode ini akan mengalihkan sasaran Dana Desa ke penguatan kualitas ‘SDM’ desa, pertanyaannya ialah manusia yang mana?
Jumlah keluarga dengan tanah sempit dan tunakisma di desa itu masih lebih banyak daripada tetangga mereka yang sudah merantau. Mereka mungkin belum pergi karena para tetangga yang lebih dulu merantau telah melonggarkan kesempitan lapangan kerja di desa, tetapi dengan keadaan produksi pertanian yang tak kunjung membaik, sangat mungkin mereka akan menyusul.
Bila desa-desa hanya berisi para pensiunan petani, anak-anak kecil yang masih bersekolah (yang mungkin tak memimpikan diri menjadi petani), atau mereka yang karena tak punya warisan tanah kini sedang menunggu untuk merantau, siapa yang akan mendapat untung dari investasi besar-besaran pemerintah?
Tatkala orang-orang muda dari keluarga tunakisma atau berlahan sempit semakin berkurang, kita bisa membayangkan mereka semakin terpinggirkan dari pengambilan keputusan publik. Para calon perantau berusia produktif itu adalah kekuatan yang bisa membawa perubahan sebab mereka berkepentingan terhadap perbaikan sektor agraria di kampung mereka.
Namun tanpa upaya serius untuk melibatkan mereka dalam pengambilan keputusan publik, aspirasi mereka akan dengan mudah terabaikan. Di sinilah kebijakan perbaikan ‘SDM’ yang cenderung diterapkan secara targeting bisa tergelincir.
Perlu dicatat bahwa Amartya Sen bukan ingin mengatakan bahwa targeting sama sekali tidak dibutuhkan atau keliru, tapi menetapkan target perlu pertimbangan berbeda dari yang selama ini banyak dipahami dalam pengentasan kemiskinan.
Misalnya, taruhlah pemerintah bisa secara akurat menyasar warga miskin (dengan pendapatan sebagai ukuran), yang kemungkinan besar adalah para tunakisma, dan melatih mereka teknik bertani yang baik untuk meningkatkan produksi; pertanyaannya, ke lahan siapa pengetahuan baru itu bisa mereka diterapkan?
Hal ini tampak dalam kasus dusun di atas. Pada tahun 2013, ketika perantauan terhenti, saat itu produksi membaik dengan pengenalan teknik baru (sambung samping) untuk peremajaan pohon. Namun, melihat tingkat produksi yang mentok di titik itu, tahun berikutnya perantauan kembali berlanjut. Perbaikan produksi rupanya belum sampai pada taraf yang dapat menyerap lebih banyak tenaga kerja dan mengasupi kebutuhan para pemilik lahan sempit.
Selanjutnya, bila para ‘SDM’ muda tunakisma sedang merantau, baik permanen maupun musiman, atau dengan sengaja meminggirkan diri dari program-program pemerintah desa karena pengalaman panjang mereka sebagai warga terpinggirkan, lantas siapa yang akan ikut, misalnya, dalam kunjungan belajar yang terlanjur diprogramkan pemerintah desa untuk peningkatan ‘SDM’?
Dan sekali lagi, taruhlah pemerintah desa berhasil mengajak mereka, dan mereka betul-betul mendapat pelajaran dari kunjungan itu, mau diterapkan ke mana pengetahuan baru mereka?
Situasi akan berbeda bila pemerintah desa melihat warga sebagai agen aktif: pemerintah menawarkan program dan warga memilih sendiri untuk ikut atau tidak. Dicontohkan oleh Sen, bila pemerintah menawarkan program-program yang membuka lapangan kerja, warga bisa memilih untuk turut atau tidak, dengan menimbang antara lain upah yang bisa mereka peroleh dari pekerjaan lain yang mereka tinggalkan, atau rasio antara tenaga yang dikerahkan dengan upah yang mereka terima.
Contoh lain, yang menurut saya penting dalam kasus Indonesia, pemerintah desa bisa menawarkan program-program pendidikan yang diarahkan untuk meningkatkan partisipasi warga marjinal dalam pengambilan keputusan publik—tentu dengan sejumlah penyesuian yang mengikuti aktivitas keseharian dan keadaan mereka, serta janji bahwa mereka benar-benar akan terlibat.
Kita bisa membayangkan dengan pemberdayaan jenis ini, warga yang selama ini terpinggirkan—semisal para (calon) tuna kisma muda—akan dapat mengartikulasikan aspirasi mereka yang jarang terdengar dalam penetapan keputusan publik. Di sana bisa muncul aspirasi tentang penyediaan lahan bagi mereka.
Dengan kata lain, tanpa menimbang faktor ketimpangan agraria di antara warga desa, secara sadar atau tidak, dana desa untuk penguatan ‘kualitas SDM’ boleh jadi hanya akan menguatkan mereka yang memang sudah kuat. Sementara orang-orang lemah tetap akan terlempar dari kampung halaman mereka.
Dengan demikian, kampanye ‘pemberdayaan’ pemerintah lewat Dana Desa menjadi sulit terwujud.
