Merekonstruksi Tata Kelola Keselamatan Navigasi Penerbangan melalui Integrasi Risiko dan Akuntabilitas Multipemangku Kepentingan

PENDAHULUAN

Latar Belakang

Layanan navigasi penerbangan merupakan infrastruktur fundamental dalam sistem transportasi udara. Keandalan layanan tersebut ditentukan oleh kemampuan penyedia layanan navigasi penerbangan dalam memastikan tersedianya layanan komunikasi, navigasi, pengawasan, pelayanan lalu lintas udara, informasi aeronautika, dan dukungan operasional lainnya secara aman dan berkesinambungan.

Namun, keselamatan navigasi penerbangan tidak dapat dipahami hanya sebagai hasil kinerja teknis suatu penyedia layanan. Operasi penerbangan merupakan sistem sosio-teknis yang melibatkan interaksi antara penyelenggara navigasi penerbangan, regulator, operator bandar udara, operator pesawat udara, institusi pertahanan dan keamanan, penyedia teknologi, penyedia infrastruktur komunikasi, serta organisasi penerbangan lintas negara.

Dalam sistem yang saling bergantung tersebut, suatu organisasi dapat memenuhi prosedur internalnya, tetapi risiko tetap dapat muncul akibat ketidaksesuaian informasi, keterlambatan respons, atau ketidakjelasan tanggung jawab pada hubungan antarlembaga. Persoalan keselamatan dengan demikian tidak hanya bersifat organisasional, tetapi juga bersifat relasional dan sistemik.

ICAO telah mengakui pentingnya pengelolaan keselamatan secara sistematis melalui Annex 19 dan Safety Management Manual (Doc 9859). Pengelolaan antarmuka internal dan eksternal merupakan bagian dari pendekatan SMS. Oleh karena itu, kebutuhan pengelolaan antarmuka bukan merupakan konsep yang sepenuhnya baru. Tantangan yang perlu dijawab adalah bagaimana prinsip tersebut diterjemahkan menjadi mekanisme koordinasi lintas pemangku kepentingan yang konsisten, dapat diukur, dan sesuai dengan struktur kelembagaan nasional.

Dalam konteks Indonesia, kompleksitas tersebut terlihat pada skala operasi AirNav Indonesia. Laporan Keberlanjutan 2024 mencatat 1.927.793 pergerakan lalu lintas penerbangan, meningkat 7,01% dibandingkan 2023. Produksi en-route mencapai 434.722.292 unit rute. Peningkatan tersebut menunjukkan bahwa beban layanan navigasi penerbangan tidak hanya dipengaruhi oleh jumlah pergerakan pesawat, tetapi juga oleh karakteristik rute, distribusi lalu lintas, dan kebutuhan pelayanan pada ruang udara yang luas.

Dimensi lintas batas juga semakin penting. AirNav melaporkan bahwa penerbangan lintas negara meningkat 81,8% sepanjang 2024. Salah satu faktor yang disebutkan perusahaan adalah pengalihan pengelolaan layanan navigasi pada sektor ruang udara Kepulauan Riau dan Natuna dari Singapura kepada Indonesia yang efektif pada 22 Maret 2024. Perubahan ini merupakan perkembangan penting dalam pengelolaan ruang udara Indonesia dan sekaligus memperluas kebutuhan koordinasi operasional, pertukaran informasi, serta pengelolaan antarmuka dengan pemangku kepentingan lintas negara.

Dengan demikian, pertumbuhan aktivitas penerbangan dan perubahan konfigurasi pengelolaan ruang udara perlu diikuti penguatan mekanisme pengelolaan risiko yang mampu mengidentifikasi hubungan dan ketergantungan lintas organisasi. Penguatan tersebut bukan karena data yang tersedia membuktikan adanya kegagalan AirNav, melainkan karena kompleksitas operasi memerlukan kapasitas pengendalian risiko yang sepadan.

Kondisi Operasional AirNav Indonesia

AirNav Indonesia merupakan penyelenggara pelayanan navigasi penerbangan nasional dengan cakupan ruang udara yang sangat luas. Informasi resmi perusahaan menyebutkan bahwa layanan navigasi penerbangan Indonesia dikelola melalui dua Flight Information Regions (FIR), yaitu Jakarta FIR dan Ujung Pandang FIR, dengan total cakupan ruang udara sekitar 7.789.268 km². Luas dan karakteristik wilayah tersebut menghasilkan kebutuhan pelayanan yang beragam, mulai dari pengendalian lalu lintas udara pada ruang udara padat hingga pelayanan informasi penerbangan di wilayah dengan keterbatasan infrastruktur.

Pengukuran operasional perusahaan perlu dibaca melalui beberapa dimensi. Dimensi pertama adalah volume aktivitas penerbangan. Pada 2024, AirNav mencatat 1.927.793 pergerakan lalu lintas penerbangan, dibandingkan 1.801.363 pergerakan pada 2023. Pertumbuhan sebesar 7,01% menunjukkan peningkatan beban layanan yang perlu diantisipasi melalui pengelolaan kapasitas, kesiapan personel, keandalan fasilitas, serta koordinasi dengan pengguna jasa.

Dimensi kedua adalah produksi layanan en-route. AirNav mencatat 434.722.292 unit rute pada 2024, meningkat dari 374.983.989 unit pada 2023. Angka ini merupakan ukuran produksi layanan berdasarkan unit rute sebagaimana disajikan perusahaan. Angka tersebut tidak boleh disamakan dengan jumlah pergerakan pesawat karena keduanya mengukur aspek operasional yang berbeda.

Dimensi ketiga adalah capaian keselamatan. Laporan Keberlanjutan AirNav Indonesia 2024 menyebutkan bahwa ALoSP mencapai 107,53% dari target. Siaran pers perusahaan pada Januari 2025 juga menyampaikan capaian ALoSP rata-rata sekitar 105% pada 2024. Kedua angka tersebut merupakan pernyataan kinerja perusahaan. Perbedaan nilai yang dilaporkan perlu ditelusuri melalui definisi indikator, metode agregasi, periode pengukuran, dan dokumen perhitungan yang digunakan sebelum dijadikan satu angka dalam analisis longitudinal.

Dimensi keempat adalah peningkatan aktivitas lintas negara. AirNav melaporkan kenaikan penerbangan overflying sebesar 81,8% dibandingkan 2023. Kenaikan tersebut relevan bagi pengelolaan antarmuka karena layanan navigasi penerbangan lintas batas memerlukan pertukaran informasi, koordinasi prosedural, dan pengelolaan ketergantungan dengan penyelenggara navigasi penerbangan negara lain.

Gambaran indikator operasional yang dapat digunakan sebagai dasar analisis disajikan berikut.

Sumber: AirNav Indonesia, Laporan Keberlanjutan 2024 dan siaran pers perusahaan mengenai kinerja penerbangan tahun 2024. Angka overflying disajikan sebagai perubahan persentase karena nilai absolutnya tidak digunakan dalam sumber yang dirujuk di sini.

Data tersebut menunjukkan bahwa AirNav memiliki skala operasi yang besar, cakupan ruang udara yang luas, serta peningkatan aktivitas pada segmen lintas negara. Akan tetapi, indikator tersebut belum cukup untuk menilai seluruh aspek keselamatan operasional. Volume penerbangan dan produksi layanan menggambarkan beban operasi, sedangkan ALoSP menggambarkan capaian terhadap target keselamatan yang ditetapkan. Keduanya harus dilengkapi dengan indikator kejadian, risiko, keandalan fasilitas, dan efektivitas pengendalian.

Perspektif Keselamatan Nasional

Kondisi operasional AirNav perlu ditempatkan dalam konteks keselamatan penerbangan nasional. National Aviation Safety Plan Indonesia 2024–2026 yang diterbitkan Direktorat Jenderal Perhubungan Udara mengidentifikasi sejumlah risiko keselamatan operasional, termasuk Loss of Control In-flight, Runway Excursion, Runway Incursion, Mid-Air Collision, dan Controlled Flight Into Terrain.

Dokumen tersebut juga menyajikan data kecelakaan dan insiden serius untuk pesawat angkutan udara niaga dengan Maximum Take-Off Weight di atas 5.700 kg. Untuk 2024, data yang disajikan sampai Oktober mencatat nol kecelakaan fatal, satu kecelakaan nonfatal, enam insiden serius, dan 1.027.333 pergerakan pesawat dalam cakupan dataset tersebut.

Data NASP tidak boleh disamakan dengan seluruh jumlah pergerakan AirNav sepanjang 2024. Perbedaan tersebut berkaitan dengan cakupan populasi pesawat, periode pengumpulan data, dan definisi statistik. Data NASP merupakan statistik keselamatan nasional untuk kategori pesawat yang ditetapkan, sedangkan laporan AirNav mencatat total aktivitas layanan perusahaan.

Pembedaan tersebut penting agar analisis tidak menghasilkan kesimpulan yang keliru mengenai tingkat kecelakaan atau kinerja keselamatan AirNav. Data nasional digunakan untuk memahami konteks risiko penerbangan, sedangkan penilaian kinerja internal AirNav harus menggunakan data keselamatan dan operasional perusahaan yang memiliki definisi serta cakupan yang jelas.

Kesenjangan Konseptual dan Tata Kelola

Kesenjangan pertama berkaitan dengan perbedaan antara pengelolaan risiko internal dan pengelolaan risiko lintas organisasi. SMS menyediakan mekanisme bagi organisasi untuk mengidentifikasi dan mengendalikan risiko dalam ruang lingkup tanggung jawabnya. Namun, bahaya yang melibatkan beberapa organisasi membutuhkan mekanisme koordinasi agar penilaian risiko tidak berhenti pada batas administratif.

Kesenjangan berikutnya berkaitan dengan belum terintegrasinya pemetaan antarmuka dan ketergantungan sistem secara menyeluruh. Hubungan antara sistem teknis, proses operasional, pertukaran informasi, sumber daya manusia, dan kewenangan kelembagaan dapat menghasilkan risiko yang saling bergantung.

Kesenjangan lainnya menyangkut akuntabilitas risiko. Dalam suatu kejadian lintas organisasi, perlu dibedakan antara pihak yang memiliki bahaya, pihak yang mengendalikan sumber risiko, pihak yang menerima dampak, dan pihak yang memiliki kewenangan mengambil keputusan. Ketidakjelasan peran dapat memperlambat mitigasi dan mengurangi efektivitas tindakan korektif.

Kesenjangan selanjutnya berkaitan dengan pengukuran kematangan. Keberadaan forum koordinasi atau nota kesepahaman tidak otomatis menunjukkan bahwa pengelolaan antarmuka telah berjalan efektif. Diperlukan indikator yang mengukur kualitas identifikasi bahaya lintas organisasi, kejelasan penanggung jawab risiko, ketepatan waktu komunikasi, efektivitas tindakan pengendalian, dan keberhasilan penutupan risiko.

Rumusan Permasalahan dan Tujuan

Persoalan utama yang dibahas dalam artikel ini adalah bagaimana membangun kerangka tata kelola keselamatan navigasi penerbangan yang mampu mengintegrasikan pengelolaan bahaya dan risiko lintas organisasi, memperjelas tanggung jawab pada antarmuka kelembagaan, serta memperkuat pengambilan keputusan berbasis informasi keselamatan tanpa menciptakan tumpang tindih kewenangan.

Artikel ini bertujuan mengembangkan N-MASIMF sebagai kerangka konseptual yang menghubungkan SMS organisasi dengan pengelolaan risiko pada tingkat ekosistem nasional. Artikel ini merupakan pendapat ahli berbasis sintesis literatur, regulasi, dan data operasional yang tersedia secara publik.

TINJAUAN PUSTAKA DAN LANDASAN KONSEPTUAL

 Safety Management System

SMS merupakan pendekatan sistematis untuk mengelola keselamatan yang mencakup struktur organisasi, akuntabilitas, kebijakan, prosedur, identifikasi bahaya, penilaian risiko, jaminan keselamatan, dan promosi keselamatan. ICAO menempatkan SMS sebagai instrumen utama untuk memastikan bahwa keselamatan dikelola secara proaktif dan terintegrasi ke dalam kegiatan organisasi.

ICAO Doc 9859 edisi keempat memberikan pedoman implementasi SMS, termasuk pengelolaan antarmuka internal dan eksternal. Hal ini menunjukkan bahwa keselamatan tidak hanya dipengaruhi aktivitas internal, tetapi juga hubungan organisasi dengan pihak lain yang dapat memengaruhi atau dipengaruhi oleh kegiatan operasionalnya (ICAO, 2018).

Systems Thinking dan System-of-Systems

Systems thinking memandang suatu sistem sebagai kesatuan elemen yang saling berinteraksi. Risiko dapat muncul bukan hanya akibat kegagalan suatu komponen, tetapi juga karena hubungan antarkomponen tidak menghasilkan pengendalian yang memadai.

Leveson (2011) menekankan bahwa keselamatan perlu dipahami sebagai persoalan pengendalian dalam sistem sosio-teknis. Analisis keselamatan karena itu perlu memperhatikan interaksi antara manusia, teknologi, organisasi, dan lingkungan.

Konsep system-of-systems memperluas perspektif tersebut. Maier (1998) menjelaskan bahwa sejumlah sistem independen dapat membentuk kesatuan yang lebih besar melalui hubungan operasional dan fungsional. Setiap sistem tetap memiliki tujuan dan tata kelola sendiri, tetapi kinerjanya dipengaruhi interaksi dengan sistem lain.

Dalam konteks navigasi penerbangan, AirNav Indonesia, regulator, operator bandar udara, operator pesawat udara, institusi pertahanan, dan penyedia infrastruktur teknologi dapat dipahami sebagai bagian dari ekosistem system-of-systems. Perspektif ini menjadi dasar untuk memahami risiko yang berkembang pada hubungan antarsistem.

Collaborative Governance

Collaborative governance menekankan pentingnya proses pengambilan keputusan bersama yang melibatkan institusi pemerintah dan pemangku kepentingan nonpemerintah dalam menyelesaikan persoalan publik. Ansell dan Gash (2008) mengidentifikasi pentingnya desain kelembagaan, dialog, pembangunan kepercayaan, komitmen terhadap proses, dan pemahaman bersama.

Dalam tata kelola keselamatan navigasi penerbangan, kolaborasi tidak berarti menghapus batas kewenangan. Setiap organisasi tetap bertanggung jawab atas mandat dan keputusan yang berada dalam lingkup hukumnya. Kolaborasi diperlukan untuk mengelola risiko yang tidak dapat dikendalikan secara memadai oleh satu organisasi saja.

Safety Intelligence

Safety intelligence merupakan kemampuan untuk mengumpulkan, mengolah, menganalisis, melindungi, dan memanfaatkan informasi keselamatan sebagai dasar pengambilan keputusan. ICAO Doc 10159 memberikan panduan mengenai pengelolaan informasi keselamatan, termasuk pengumpulan, analisis, pertukaran, dan perlindungan data.

Dalam N-MASIMF, safety intelligence berfungsi menghubungkan informasi dari berbagai organisasi sehingga pola risiko lintas domain dapat dikenali lebih awal. Integrasi informasi tidak berarti seluruh data harus dipusatkan atau dibuka tanpa batas. Pertukaran informasi harus mengikuti ketentuan keamanan informasi, kerahasiaan, perlindungan data, dan kewenangan masing-masing institusi.

Sintesis Konseptual

SMS menyediakan fondasi pengelolaan keselamatan organisasi. Systems thinking menjelaskan hubungan dan interaksi dalam sistem sosio-teknis. Teori system-of-systems menjelaskan ketergantungan antarsistem yang tetap memiliki otonomi. Collaborative governance menyediakan prinsip koordinasi dan akuntabilitas, sedangkan safety intelligence mendukung pengambilan keputusan berbasis informasi.

N-MASIMF mengintegrasikan perspektif tersebut dalam satu kerangka konseptual. Kontribusinya bukan mengklaim penemuan baru atas konsep interface management, melainkan merumuskan hubungan operasional antara pemetaan antarmuka, penilaian risiko lintas domain, penetapan tanggung jawab, pertukaran informasi, dan jaminan keselamatan pada tingkat ekosistem nasional.

REGULASI DAN PRAKTIK TERBAIK INTERNASIONAL

Kerangka ICAO

Annex 19 ICAO merupakan landasan internasional bagi pengelolaan keselamatan penerbangan. Edisi ketiga diterbitkan pada November 2025. Ketentuan Amendment 2 memiliki tanggal keberlakuan 26 November 2026. Oleh karena itu, analisis regulasi perlu membedakan antara status penerbitan, adopsi, dan tanggal keberlakuan ketentuan.

ICAO Doc 9859 edisi keempat tahun 2018 memberikan pedoman implementasi SMS. ICAO Doc 10159 edisi pertama tahun 2025 memberikan panduan mengenai pengelolaan informasi keselamatan dan pengembangan safety intelligence. Kedua dokumen tersebut menjadi referensi utama bagi pengembangan N-MASIMF.

Regulasi Nasional

Peraturan Menteri Perhubungan Republik Indonesia Nomor PM 2 Tahun 2026 berjudul Peraturan Keselamatan Penerbangan Sipil Bagian 19 tentang Sistem Manajemen Keselamatan Penyedia Jasa Penerbangan. Regulasi ini diundangkan pada 26 Januari 2026 dan mencabut PM 74 Tahun 2017 serta PM 62 Tahun 2017.

Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR-DJPU 13 Tahun 2026 berjudul Petunjuk Teknis Peraturan Keselamatan Penerbangan Sipil Bagian 19-05 (Staff Instruction 19-05) tentang Penilaian Sistem Manajemen Keselamatan bagi Penyedia Jasa Penerbangan dalam Lingkup Tugas dan Kelaikudaraan Udara. Keputusan ini ditetapkan pada 17 September 2026 dan berstatus berlaku berdasarkan metadata JDIH Kementerian Perhubungan.

Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR 30 DJPU Tahun 2024 menetapkan indikator kinerja keselamatan penerbangan, target kinerja keselamatan, dan ALoSP bidang navigasi penerbangan untuk periode 2024–2025. Instrumen ini penting karena menyediakan dasar regulatif untuk memahami pengukuran kinerja keselamatan pada bidang navigasi penerbangan.

Selain itu, Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR 44 DJPU Tahun 2024 menetapkan Rencana Keselamatan Penerbangan Nasional atau National Aviation Safety Plan 2024–2026. Dokumen ini memberikan konteks risiko keselamatan nasional, sasaran keselamatan, dan mekanisme pemantauan kinerja.

Praktik CANSO dan ACI

CANSO bersama EUROCONTROL mengembangkan Standard of Excellence in Safety Management System sebagai instrumen pengukuran kematangan SMS bagi penyedia layanan navigasi penerbangan. Program tersebut menggunakan kuesioner dengan 13 area pengukuran. Pada siklus 2024, sebanyak 44 ANSP mengikuti penilaian tersebut. Program ini relevan sebagai referensi evaluasi kematangan, tetapi bukan pengganti persyaratan regulasi nasional.

CANSO dan ACI Asia-Pacific & Middle East juga menerbitkan pedoman kerja sama antara operator bandar udara dan penyedia layanan navigasi penerbangan pada Agustus 2024. Pedoman ini memperkuat pentingnya kerja sama antara dua kelompok organisasi yang memiliki tanggung jawab berbeda tetapi saling memengaruhi terhadap keselamatan operasi.

Praktik FAA dan EUROCONTROL

FAA menerbitkan Safety Risk Management Guidance for External Participants, Version 1.0, pada 6 September 2024. Panduan ini memberikan perspektif mengenai keterlibatan pihak eksternal dalam proses manajemen risiko keselamatan.

Di Eropa, Commission Implementing Regulation (EU) 2017/373 menetapkan persyaratan umum bagi penyedia layanan manajemen lalu lintas udara dan navigasi penerbangan serta fungsi jaringan ATM lainnya, termasuk pengawasannya. Regulasi tersebut memberikan pembelajaran mengenai pentingnya persyaratan organisasi dan hubungan antarpelayanan.

Implikasi bagi Indonesia

Regulasi dan praktik internasional menunjukkan bahwa N-MASIMF tidak perlu menciptakan standar keselamatan yang terpisah. Kebutuhan utamanya adalah mengintegrasikan instrumen yang telah tersedia melalui mekanisme pengelolaan antarmuka yang konsisten, dapat diaudit, dan menghormati mandat setiap institusi.

PEMBAHASAN KONSEPTUAL N-MASIMF

Posisi dan Karakter Kerangka

N-MASIMF dirancang sebagai kerangka tata kelola keselamatan navigasi penerbangan nasional yang menghubungkan SMS organisasi dengan pengelolaan risiko lintas pemangku kepentingan. Kerangka ini bukan struktur organisasi baru, pusat komando nasional, atau otoritas keselamatan tambahan.

Posisi konseptual N-MASIMF dapat dirumuskan melalui prinsip Integrated Governance – Distributed Authority. Proses identifikasi, penilaian, komunikasi, dan pemantauan risiko dapat diintegrasikan, sedangkan kewenangan pengambilan keputusan tetap berada pada institusi yang memiliki mandat hukum.

Prinsip tersebut juga tercermin dalam pendekatan Integrate where necessary, preserve autonomy where required. Integrasi dilakukan pada titik yang membutuhkan koordinasi, sementara otonomi organisasi tetap dipertahankan pada wilayah kewenangan masing-masing.

Arsitektur Pemangku Kepentingan

N-MASIMF memandang ekosistem keselamatan navigasi penerbangan sebagai jaringan pemangku kepentingan yang memiliki fungsi, kepentingan, dan tingkat ketergantungan berbeda. Pemetaan awal mencakup fungsi internal AirNav Indonesia, pemerintah pusat, regulator penerbangan, institusi pendukung nasional, pemerintah daerah, institusi pertahanan dan militer, operator bandar udara, operator pesawat udara, penyedia layanan dan pemasok teknologi, penyelenggara navigasi penerbangan negara tetangga, organisasi internasional, serta asosiasi, organisasi profesi, dan lembaga akademik.

Pemetaan tersebut tidak dimaksudkan untuk menyamakan tingkat kewenangan atau tanggung jawab semua pihak. Setiap pemangku kepentingan harus diklasifikasikan berdasarkan fungsi, hubungan operasional, pengaruh terhadap risiko, ketergantungan sistem, kewenangan pengendalian, serta kapasitas memberikan informasi keselamatan.

Pemetaan tersebut perlu diverifikasi berdasarkan struktur kelembagaan, peraturan, kontrak, perjanjian, dan hubungan operasional yang berlaku. Daftar tersebut merupakan kerangka identifikasi awal, bukan penetapan tanggung jawab hukum.

Cross-Domain Hazard Assessment

Komponen inti N-MASIMF adalah Cross-Domain Hazard Assessment (CDHA), yaitu pendekatan untuk mengidentifikasi dan menilai bahaya yang melibatkan lebih dari satu domain, organisasi, atau sistem.

Proses CDHA dimulai dengan identifikasi pemicu atau kejadian yang berpotensi memengaruhi keselamatan. Informasi awal diverifikasi melalui pemeriksaan konsistensi, keandalan, dan relevansi data. Tahap berikutnya adalah pemetaan antarmuka dan ketergantungan untuk mengidentifikasi organisasi, sistem, proses, serta sumber daya yang terpengaruh.

Setelah hubungan antarsistem dipetakan, risiko dinilai berdasarkan kemungkinan kejadian, tingkat konsekuensi, paparan, efektivitas pengendalian, serta potensi dampak lintas organisasi. Hasil penilaian digunakan untuk menyusun tindakan pengendalian bersama dengan menetapkan pihak yang memiliki kewenangan dan tanggung jawab sesuai mandatnya.

Efektivitas tindakan diverifikasi melalui bukti pelaksanaan dan evaluasi risiko residual. Proses dinyatakan selesai apabila risiko telah dikendalikan sesuai kriteria yang disepakati dan tidak terdapat tindakan lintas organisasi yang masih terbuka tanpa penanggung jawab yang jelas.

CDHA tidak menggantikan metode penilaian risiko yang telah digunakan setiap organisasi. Metode tersebut tetap dapat digunakan sepanjang hasilnya dapat dipahami dan dihubungkan dalam proses penilaian lintas organisasi.

National Safety Interface Register

N-MASIMF mengusulkan pengembangan National Safety Interface Register untuk mencatat antarmuka kritis, jenis ketergantungan, potensi bahaya, organisasi yang terlibat, pemilik risiko, pengendalian yang tersedia, mekanisme komunikasi, dan status tindakan perbaikan.

Registri tersebut tidak harus menjadi basis data nasional yang terpusat. Bentuk implementasinya dapat berupa sistem federatif yang memungkinkan organisasi mempertahankan kepemilikan dan pengendalian datanya, sementara informasi yang diperlukan untuk koordinasi dapat dipertukarkan berdasarkan protokol dan kewenangan yang disepakati.

Registri tersebut perlu dilengkapi dengan Interface Responsibility Matrix untuk membedakan pemilik bahaya, pemilik pengendalian, pihak terdampak, pihak yang harus dikonsultasikan, serta otoritas pengambil keputusan.

Pengukuran Kinerja Operasional dan Keselamatan

Pengukuran N-MASIMF harus dibangun di atas data operasional yang dapat diverifikasi. Indikator perlu dibedakan antara ukuran beban layanan, kinerja fasilitas, kinerja keselamatan, dan kinerja koordinasi antarmuka.

Pengukuran volume penerbangan dan produksi layanan digunakan untuk memahami skala serta perubahan beban operasi. Pengukuran kinerja fasilitas digunakan untuk mengetahui keandalan layanan CNS dan sistem pendukung lainnya. Pengukuran keselamatan digunakan untuk memantau kejadian, insiden, risiko, dan efektivitas mitigasi. Sementara itu, pengukuran antarmuka digunakan untuk menilai kemampuan organisasi mengelola risiko yang melibatkan pihak lain.

Pengukuran tersebut memerlukan definisi data, periode, populasi, pembilang, penyebut, sumber, dan pemilik data yang konsisten. Sebagai contoh, CNS availability harus dibedakan berdasarkan jenis fasilitas, lokasi, jam layanan, dan kategori gangguan. Pengukuran tingkat nasional tidak boleh menyembunyikan variasi kinerja antarunit layanan.

Demikian pula, accident rate dan serious incident rate harus menggunakan denominator yang sesuai dengan populasi kejadian. Perbandingan antara data nasional, data perusahaan, dan data unit pelayanan hanya dapat dilakukan apabila cakupan dan definisi pengukurannya sebanding.

Data publik AirNav 2024 memberikan baseline awal untuk volume pergerakan, produksi en-route, dan capaian ALoSP. Namun, data publik yang telah diverifikasi dalam artikel ini belum menyediakan seluruh rincian yang dibutuhkan untuk menghitung CNS availability, tingkat gangguan per jenis fasilitas, loss of separation rate, runway incursion rate yang berada dalam cakupan tanggung jawab relevan, waktu pemulihan layanan, serta efektivitas penutupan tindakan korektif lintas organisasi.

Oleh sebab itu, indikator tersebut harus diperlakukan sebagai kebutuhan pengukuran lanjutan, bukan sebagai data kinerja aktual yang telah diketahui. Penilaian kematangan N-MASIMF baru dapat dilakukan setelah data dasar dan metode pengukuran divalidasi bersama.

Model Tata Kelola

N-MASIMF mengusulkan tata kelola yang menghubungkan tingkat strategis, kebijakan, pengawasan, koordinasi operasional, dan pelaksanaan teknis. Pada tingkat strategis, perhatian diarahkan pada prioritas risiko nasional dan penyelarasan lintas sektor. Pada tingkat kebijakan, dilakukan harmonisasi kerangka kerja dan pengaturan mekanisme koordinasi sesuai kewenangan. Pada tingkat pengawasan, regulator tetap melaksanakan fungsi pengawasan sesuai ketentuan. Pada tingkat koordinasi operasional, organisasi terkait mengelola antarmuka dan tindakan bersama. Pada tingkat teknis, pengendalian dilaksanakan oleh pemilik sistem dan pihak yang memiliki kewenangan operasional.

Struktur tersebut bukan pembentukan lima lapis organisasi baru. Lapisan tersebut merupakan representasi fungsi tata kelola yang dapat dijalankan melalui mekanisme dan forum yang telah tersedia.

Prioritas Risiko Lintas Domain

N-MASIMF perlu memprioritaskan antarmuka yang memiliki konsekuensi keselamatan tinggi, ketergantungan kritis, atau keterbatasan alternatif pengendalian. Bidang yang layak menjadi fokus penilaian meliputi gangguan layanan CNS, ketidaksesuaian informasi penerbangan, integritas data, kegagalan pertukaran informasi lintas organisasi, ketergantungan terhadap penyedia teknologi, koordinasi operasi sipil-militer, serta integrasi operasi pesawat tanpa awak dengan ruang udara yang dikelola.

Bidang tersebut merupakan prioritas analisis yang diusulkan, bukan pernyataan bahwa kejadian atau kelemahan tersebut telah terbukti terjadi pada AirNav Indonesia. Penetapan prioritas aktual harus didasarkan pada data kejadian, laporan keselamatan, hasil audit, analisis bahaya, dan konsultasi dengan pemangku kepentingan terkait.

Komunikasi, Notifikasi, dan Eskalasi

Pengelolaan risiko lintas organisasi membutuhkan mekanisme komunikasi yang jelas. Setiap antarmuka kritis perlu memiliki ketentuan mengenai informasi yang harus disampaikan, pihak penerima notifikasi, batas waktu komunikasi, jalur eskalasi, mekanisme pengambilan keputusan, serta persyaratan dokumentasi.

Komunikasi keselamatan harus dibedakan dari komunikasi administratif biasa. Informasi yang memiliki konsekuensi keselamatan perlu disampaikan melalui jalur yang sesuai dengan tingkat urgensi dan kewenangan. Mekanisme tersebut juga perlu memperhitungkan perlindungan informasi, keamanan siber, kerahasiaan, serta ketentuan hukum yang berlaku.

Keberhasilan komunikasi tidak cukup dinilai dari jumlah rapat atau frekuensi pertukaran dokumen. Indikator yang lebih relevan adalah ketepatan waktu, kelengkapan informasi, kejelasan penerima tanggung jawab, kecepatan tindak lanjut, dan efektivitas keputusan.

Safety Intelligence dan Pembelajaran Sistem

N-MASIMF menempatkan safety intelligence sebagai fondasi pembelajaran lintas organisasi. Data dari laporan kejadian, temuan audit, indikator keselamatan, gangguan sistem, tindakan korektif, dan hasil penilaian risiko dapat digunakan untuk mengenali pola yang tidak terlihat apabila setiap organisasi hanya menganalisis datanya sendiri.

Pengembangan safety intelligence perlu memperhatikan kualitas data, interoperabilitas, tata kelola akses, keamanan informasi, dan perlindungan pelapor. Tidak semua informasi harus dibagikan secara penuh. Yang diperlukan adalah mekanisme untuk memastikan bahwa informasi relevan dapat digunakan oleh pihak yang berwenang untuk mengendalikan risiko.

Pembelajaran sistem harus menghasilkan perubahan yang dapat diverifikasi. Temuan berulang perlu dianalisis untuk menentukan apakah akar persoalannya terletak pada prosedur, teknologi, kompetensi, koordinasi, desain antarmuka, atau tata kelola.

Pengukuran Kematangan dan Implementasi

Pengukuran kinerja N-MASIMF perlu menggunakan indikator yang mengukur efektivitas pengelolaan antarmuka, bukan sekadar aktivitas administratif. CANSO/EUROCONTROL SoE dapat digunakan sebagai referensi pengukuran kematangan SMS organisasi. Namun, N-MASIMF membutuhkan indikator tambahan untuk mengukur kualitas koordinasi lintas organisasi dan efektivitas pengendalian risiko antarmuka.

Implementasi disarankan berlangsung bertahap selama sekitar delapan belas bulan sebagai horizon perencanaan konseptual. Tahapan tersebut dimulai dari konsolidasi awal, validasi mandat, pemetaan antarmuka, pengembangan CDHA, uji coba lintas organisasi, serta integrasi dan evaluasi.

Pelaksanaan harus memanfaatkan struktur, sistem, dan forum yang telah tersedia. Pembentukan unit atau lembaga baru tidak boleh menjadi asumsi awal. Apabila diperlukan mekanisme koordinasi tambahan, pembentukannya harus didasarkan pada analisis kebutuhan, kejelasan mandat, dan evaluasi beban administratif.

Kontribusi dan Kebaruan Konseptual

Kebaruan N-MASIMF tidak terletak pada klaim bahwa pengelolaan antarmuka atau koordinasi keselamatan lintas organisasi belum pernah dikenal dalam literatur penerbangan. Konsep tersebut telah memiliki landasan dalam dokumen ICAO dan praktik berbagai otoritas penerbangan.

Kontribusi konseptual N-MASIMF terletak pada integrasi pengelolaan antarmuka, penilaian bahaya lintas domain, akuntabilitas risiko, pertukaran informasi keselamatan, pengukuran kinerja, dan verifikasi penutupan risiko dalam satu kerangka tata kelola nasional yang dapat disesuaikan dengan karakter kelembagaan Indonesia.

Kerangka ini menekankan pembedaan antara integrasi proses dan pemusatan kewenangan. Koordinasi keselamatan dapat diperkuat tanpa membentuk struktur komando baru atau mengurangi independensi fungsi regulator dan organisasi lain.

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI STRATEGIS

Kesimpulan

Kompleksitas layanan navigasi penerbangan modern menuntut pendekatan keselamatan yang melampaui batas organisasi. Data operasional AirNav Indonesia tahun 2024 memperlihatkan skala layanan yang besar, pertumbuhan pergerakan penerbangan, peningkatan produksi en-route, serta peningkatan aktivitas lintas negara. Capaian ALoSP yang dilaporkan perusahaan menunjukkan adanya pengukuran kinerja keselamatan, tetapi indikator tersebut tetap perlu dibaca bersama data kejadian, risiko, keandalan fasilitas, dan efektivitas pengendalian.

N-MASIMF diajukan sebagai kerangka konseptual untuk menghubungkan SMS organisasi dengan pengelolaan risiko lintas pemangku kepentingan. Kerangka ini mengintegrasikan perspektif systems thinking, system-of-systems, collaborative governance, interface management, dan safety intelligence. Instrumen utamanya adalah CDHA, National Safety Interface Register, Interface Responsibility Matrix, mekanisme komunikasi dan eskalasi, serta pengukuran kinerja keselamatan antarmuka.

N-MASIMF tidak menggantikan SSP, SMS organisasi, fungsi pengawasan regulator, kewenangan investigasi independen KNKT, kewenangan pertahanan dan keamanan, maupun perjanjian antarnegara. Kerangka ini harus berfungsi sebagai mekanisme integrasi dan koordinasi yang menghormati mandat hukum masing-masing institusi.

Nilai strategis N-MASIMF terletak pada kemampuannya mengubah koordinasi yang bersifat administratif menjadi pengelolaan risiko lintas organisasi yang terstruktur, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Rekomendasi Strategis

Pengembangan N-MASIMF perlu diawali dengan validasi kelembagaan dan hukum terhadap seluruh kelompok pemangku kepentingan. Validasi ini diperlukan untuk memastikan bahwa pembagian peran tidak bertentangan dengan peraturan, perjanjian, atau kewenangan yang sudah berlaku.

Pemetaan antarmuka kritis dan penilaian risiko bersama perlu dilakukan pada bidang yang memiliki ketergantungan tinggi. Uji coba terbatas lebih tepat dibandingkan penerapan nasional secara langsung karena dapat menghasilkan bukti mengenai kelayakan metodologi, kebutuhan data, beban koordinasi, dan efektivitas pengendalian.

Pengembangan CDHA harus diintegrasikan dengan SMS, Management of Change, dan proses manajemen risiko yang telah tersedia. Integrasi ini penting untuk menghindari duplikasi pelaporan, pembentukan birokrasi baru, dan ketidaksesuaian antara instrumen konseptual dengan kewajiban regulasi.

AirNav Indonesia perlu menggunakan data operasional yang telah tersedia sebagai dasar pengembangan baseline kinerja. Data pergerakan, produksi layanan, ALoSP, ketersediaan CNS, gangguan sistem, kejadian keselamatan, waktu pemulihan layanan, serta efektivitas tindakan korektif perlu dikelola dengan definisi dan periode pengukuran yang konsisten.

Penguatan safety intelligence juga perlu menjadi prioritas, tetapi harus didasarkan pada tata kelola data yang jelas. Interoperabilitas informasi tidak boleh mengabaikan keamanan siber, kerahasiaan, perlindungan data, dan batas kewenangan institusi.

Keberhasilan N-MASIMF harus dinilai dari perubahan nyata dalam kemampuan ekosistem untuk mengenali risiko lintas organisasi, menetapkan tanggung jawab, melakukan pengendalian, dan membuktikan efektivitas tindakan. Jumlah forum, dokumen, atau kesepakatan tidak dapat menjadi ukuran tunggal keberhasilan.

Batasan dan Agenda Validasi

Data publik AirNav Indonesia memberikan gambaran awal mengenai skala dan sebagian capaian operasional. Namun, data tersebut belum cukup untuk melakukan audit independen terhadap efektivitas SMS, kinerja keselamatan setiap unit pelayanan, atau kematangan pengelolaan antarmuka.

Pengujian N-MASIMF memerlukan akses terhadap data internal yang telah divalidasi, termasuk indikator ketersediaan CNS per fasilitas, catatan gangguan dan pemulihan, laporan kejadian dan insiden, hasil audit SMS, status tindakan korektif, serta rekaman koordinasi lintas organisasi. Data tersebut perlu dianalisis dengan memperhatikan definisi, cakupan, kerahasiaan, dan perlindungan informasi keselamatan.

Validasi berikutnya perlu menguji apakah CDHA dapat diterapkan pada berbagai jenis antarmuka, apakah registri yang diusulkan mampu memperjelas kepemilikan risiko, dan apakah mekanisme koordinasi dapat mempercepat pengendalian tanpa menambah beban administratif secara tidak proporsional.

Kesesuaian regulasi juga perlu ditelaah secara khusus, terutama hubungan antara PM 2 Tahun 2026, PR-DJPU 13 Tahun 2026, Annex 19 edisi ketiga, dan sistem manajemen keselamatan yang berlaku pada organisasi terkait.

Dengan batasan tersebut, N-MASIMF dapat dipertanggungjawabkan sebagai usulan kerangka konseptual yang memiliki dasar literatur, relevansi regulasi, dan potensi penerapan. Klaim efektivitasnya tetap harus menunggu hasil pengujian empiris.

DAFTAR PUSTAKA

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. https://doi.org/10.1093/jopart/mum032

Civil Air Navigation Services Organisation. (2024, November 28). A review of the 2024 Standard of Excellence in Safety Management System programme. CANSO.

Civil Air Navigation Services Organisation, & Airports Council International Asia-Pacific and Middle East. (2024). Guidelines on the cooperation between aerodrome operators and ANSP to enhance safety. CANSO and ACI.

European Commission. (2017). Commission Implementing Regulation (EU) 2017/373 of 1 March 2017 laying down common requirements for providers of air traffic management/air navigation services and other air traffic management network functions and their oversight. Official Journal of the European Union.

Federal Aviation Administration. (2024). Safety risk management guidance for external participants (Version 1.0). U.S. Department of Transportation.

Hollnagel, E. (2014). Safety-I and Safety-II: The past and future of safety management. Ashgate.

International Civil Aviation Organization. (2018). Safety management manual (4th ed., Doc 9859). ICAO.

International Civil Aviation Organization. (2025a). Annex 19: Safety management (3rd ed.). ICAO.

International Civil Aviation Organization. (2025b). Safety intelligence manual (1st ed., Doc 10159). ICAO.

Leveson, N. G. (2011). Engineering a safer world: Systems thinking applied to safety. The MIT Press.

Maier, M. W. (1998). Architecting principles for systems-of-systems. Systems Engineering, 1(4), 267–284. https://doi.org/10.1002/(SICI)1520-6858(1998)1:4<267::AID-SYS3>3.0.CO;2-D

Perum Lembaga Penyelenggara Pelayanan Navigasi Penerbangan Indonesia. (2025). Laporan keberlanjutan 2024: Focused on vision, with sustainability contribution. AirNav Indonesia.

Perum Lembaga Penyelenggara Pelayanan Navigasi Penerbangan Indonesia. (2025, January 10). Pasca pengalihan FIR Natuna dari Singapura, AirNav Indonesia catatkan peningkatan signifikan penerbangan lintas negara. AirNav Indonesia.

Republik Indonesia. (2026). Peraturan Menteri Perhubungan Republik Indonesia Nomor PM 2 Tahun 2026 tentang Peraturan Keselamatan Penerbangan Sipil Bagian 19 tentang Sistem Manajemen Keselamatan Penyedia Jasa Penerbangan.

Direktorat Jenderal Perhubungan Udara. (2024). Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR 30 DJPU Tahun 2024 tentang indikator kinerja keselamatan penerbangan, target kinerja keselamatan penerbangan dan tingkat kinerja keselamatan yang dapat diterima (Acceptable Level of Safety Performance) bidang navigasi penerbangan periode tahun 2024–2025.

Direktorat Jenderal Perhubungan Udara. (2024). Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR 44 DJPU Tahun 2024 tentang Rencana Keselamatan Penerbangan Nasional Tahun 2024–2026 (National Aviation Safety Plan 2024–2026).

Direktorat Jenderal Perhubungan Udara. (2026). Keputusan Direktur Jenderal Perhubungan Udara Nomor PR-DJPU 13 Tahun 2026 tentang Petunjuk Teknis Peraturan Keselamatan Penerbangan Sipil Bagian 19-05 (Staff Instruction 19-05) tentang Penilaian Sistem Manajemen Keselamatan bagi Penyedia Jasa Penerbangan dalam Lingkup Tugas dan Kelaikudaraan Udara.

Weick, K. E., & Sutcliffe, K. M. (2015). Managing the unexpected: Sustained performance in a complex world (3rd ed.). Wiley.